此次計(jì)量法修訂稿增加了數(shù)據(jù)計(jì)量、民生計(jì)量中對(duì)民用水電氣熱四表等內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，明確要求這些計(jì)量器具“經(jīng)過(guò)檢定合格方可使用”，且“計(jì)量失準(zhǔn)的，由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)更換”，但民用四表所有權(quán)歸屬仍存爭(zhēng)議。

日前，《中華人民共和國(guó)計(jì)量法（送審修訂稿）》（簡(jiǎn)稱《修訂稿》）及其說(shuō)明正式公布，面向社會(huì)公開征求意見。征求反饋意見截止日期2018年8月13日?！缎抻喐濉吩黾恿嗣裆?jì)量、計(jì)量數(shù)據(jù)的相關(guān)規(guī)定；進(jìn)一步理順了計(jì)量監(jiān)管體制；完善了計(jì)量技術(shù)規(guī)范、法律責(zé)任。

此次計(jì)量法修訂的背景是什么？有哪些爭(zhēng)議問(wèn)題亟待完善？為此，民主與法制社記者專訪了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局“計(jì)量法修訂”專家組成員，中國(guó)計(jì)量大學(xué)法學(xué)院教授張?jiān)?、副教授汪江連，中國(guó)計(jì)量科學(xué)研究院副研究員于連超。

現(xiàn)行計(jì)量法存在滯后性

實(shí)際上，早在2000年起，原國(guó)家質(zhì)檢總局就啟動(dòng)了計(jì)量法的修訂工作，多次提交計(jì)量法修訂草案。但計(jì)量法的修訂工作并不順利。2013年，國(guó)務(wù)院《計(jì)量發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》中將“完成《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》修訂”列入立法規(guī)劃。2015年，原國(guó)家質(zhì)檢總局再次向全國(guó)人大法工委提交計(jì)量法修訂草案，此次征求意見稿正是2015年修訂草案的修改稿。持續(xù)推進(jìn)修法的背后，是現(xiàn)行計(jì)量法存在的滯后性。

據(jù)張?jiān)平榻B，我國(guó)現(xiàn)行計(jì)量法雖經(jīng)四個(gè)個(gè)別條款的應(yīng)急修訂，但仍存在一定滯后性，其不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變遷的需要，無(wú)法實(shí)現(xiàn)我國(guó)計(jì)量工作與國(guó)際接軌，更與我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)、進(jìn)一步完善社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在需要相去甚遠(yuǎn)，還與我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)的大勢(shì)相悖。

“首先，計(jì)量法對(duì)民生計(jì)量的規(guī)定存在缺失。”張?jiān)普f(shuō)，2017年，原國(guó)家質(zhì)檢總局和住建部聯(lián)合開展了有關(guān)民用四表的專項(xiàng)調(diào)研。調(diào)研顯示，由于民用水電氣熱四表的所屬權(quán)不清晰，無(wú)相關(guān)法律規(guī)定，使得輪換制度難以落實(shí)，老百姓的切身利益無(wú)法保障?！肮┧⒐╇?、供氣、供熱（冷）等計(jì)量工作中經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任急需立法明確?！?/P>

在張?jiān)瓶磥?lái)，計(jì)量法原有的立法理念與立法技術(shù)較為傳統(tǒng)，無(wú)法適應(yīng)我國(guó)法治現(xiàn)代化和法律規(guī)范化、科學(xué)化和民主化的價(jià)值目標(biāo)和實(shí)踐需求；計(jì)量工作的監(jiān)管模式有待改進(jìn)；只調(diào)整計(jì)量單位和計(jì)量器具，而不調(diào)整計(jì)量結(jié)果的法律適用范圍過(guò)窄。

此外，計(jì)量法在規(guī)范計(jì)量活動(dòng)方面與國(guó)際通行的做法存在較大的差異，國(guó)際化程度不高，無(wú)法適應(yīng)“一帶一路”倡議和共享發(fā)展的內(nèi)在需求；在法律責(zé)任規(guī)定上偏輕，違法成本過(guò)低，無(wú)法有效遏制計(jì)量違法行為。

“我們需要一部適應(yīng)新時(shí)代的計(jì)量法?！蓖艚B認(rèn)為，如今，我國(guó)已全面進(jìn)入到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能和電子信息技術(shù)全面發(fā)展，對(duì)現(xiàn)行計(jì)量法做較大幅度修訂，是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的，必須盡快完成該法的修訂，為社會(huì)長(zhǎng)久發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

“民用四表”歸屬成爭(zhēng)議焦點(diǎn)

此次修訂稿增加了民生計(jì)量中對(duì)于民用四表的相關(guān)規(guī)定。由于供水、供電、供氣、供熱（冷）等計(jì)量器具屬于貿(mào)易結(jié)算領(lǐng)域，計(jì)量法增加了相關(guān)規(guī)定，要求這些計(jì)量器具“經(jīng)過(guò)檢定合格方可使用”，同時(shí)規(guī)定“計(jì)量失準(zhǔn)的，由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)更換”。

責(zé)任與義務(wù)落到經(jīng)營(yíng)者頭上，但民用四表“所有權(quán)歸屬”仍存在爭(zhēng)議。

據(jù)張?jiān)平榻B，家用水電氣熱四表存在的主要問(wèn)題是如何保證量值的準(zhǔn)確可靠。目前實(shí)施的是首檢和到期輪換制度。由于目前對(duì)于四表的所有權(quán)歸屬存在爭(zhēng)議，因此產(chǎn)生了首檢及輪換費(fèi)用、到期輪換不到位的由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任的問(wèn)題。

張?jiān)普J(rèn)為，根據(jù)民法基本原理，所有權(quán)是所有人依法對(duì)自己所有的財(cái)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中，占有、使用是所有權(quán)的外在表現(xiàn)，收益、處分是所有權(quán)的實(shí)質(zhì)權(quán)能?！懊裼盟谋硭袡?quán)歸屬之所以產(chǎn)生爭(zhēng)議，主要在于其占有、使用和其他的財(cái)產(chǎn)不同，并非提供四表的企業(yè)，而是用戶?！?/P>

“但跳過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)可知，判斷財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的核心標(biāo)志是收益權(quán)和處分權(quán)的歸屬?！睆?jiān)普f(shuō)，民用四表，雖然占有、使用者是用戶，但實(shí)際上是供表企業(yè)以四表為依據(jù)獲取收益，對(duì)四表行使處分權(quán)的也是供表企業(yè)，即供表企業(yè)享有收益權(quán)、處分權(quán)。從這個(gè)角度判斷，四表的所有權(quán)應(yīng)屬于提供四表的企業(yè)。

因此，在計(jì)量法修訂過(guò)程中，專家一致認(rèn)為首檢及輪換費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由企業(yè)來(lái)承擔(dān)，到期輪換不到位的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)由企業(yè)來(lái)承擔(dān)。

汪江連認(rèn)為，民用四表讓消費(fèi)者付費(fèi)在一定程度上不合理，再讓消費(fèi)者對(duì)安全性能、到期輪換等負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)，顯然更不合理。由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)，更符合權(quán)益衡平原則，事實(shí)上，這也能督促經(jīng)營(yíng)者做好“民用四表”的維護(hù)工作。

“但計(jì)量法作為一部法律，不可能對(duì)所有涉及民用四表的相關(guān)制度都作出明確規(guī)定。”張?jiān)普f(shuō)，比如如何保障四表量值的準(zhǔn)確可靠、如何解決分?jǐn)傎M(fèi)用的承擔(dān)等問(wèn)題，還需要相關(guān)制度予以明確和完善。

數(shù)字計(jì)量引入修訂稿

此次《修訂稿》增加了計(jì)量數(shù)據(jù)的相關(guān)規(guī)定。汪江連說(shuō)，計(jì)量技術(shù)正在從器具計(jì)量向數(shù)字計(jì)量轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)該發(fā)展趨勢(shì)，此次計(jì)量法在修訂時(shí)適度新增了這些新的科技理念、方法和技術(shù)在計(jì)量活動(dòng)中的作用機(jī)制的規(guī)定。在線計(jì)量與線下計(jì)量，共同構(gòu)成了計(jì)量數(shù)據(jù)的采集、檢測(cè)和使用系統(tǒng)。

張?jiān)普f(shuō)，科技的發(fā)展，對(duì)能源資源數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)在線采集和監(jiān)測(cè)，對(duì)網(wǎng)約車計(jì)程的計(jì)量監(jiān)管，對(duì)計(jì)量數(shù)據(jù)的管理奠定了基礎(chǔ)。因此，《修訂稿》增加了“國(guó)家鼓勵(lì)通過(guò)在線采集、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)等科技手段獲取計(jì)量數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的可追溯性，并科學(xué)應(yīng)用計(jì)量結(jié)果”的規(guī)定。

據(jù)了解，2016年我國(guó)已通過(guò)實(shí)地調(diào)研、反復(fù)進(jìn)行模擬實(shí)驗(yàn)和驗(yàn)證測(cè)量，制定并發(fā)布實(shí)施了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車計(jì)程計(jì)時(shí)技術(shù)要求（試行）》等四項(xiàng)國(guó)家計(jì)量技術(shù)規(guī)范。為保證網(wǎng)約車計(jì)量準(zhǔn)確公正，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者雙方合法權(quán)益提供了必要的計(jì)量技術(shù)基礎(chǔ)。

計(jì)量法規(guī)政策為何涉及網(wǎng)約車？張?jiān)凭痛吮硎?，新時(shí)期計(jì)量管理的對(duì)象發(fā)生了變化。傳統(tǒng)巡游出租汽車靠計(jì)價(jià)器計(jì)程，監(jiān)管部門依法管理好計(jì)價(jià)器就可以。網(wǎng)約車如何計(jì)程是新時(shí)期計(jì)量面臨的新考驗(yàn)。傳統(tǒng)看得見摸得著的計(jì)量器具被互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下的GPS、算法軟件、移動(dòng)終端平臺(tái)等系統(tǒng)取代了。由此，原本清晰透明的管理路徑變得模糊。

“網(wǎng)約車、虛擬計(jì)量、量值傳遞扁平化，這些計(jì)量活動(dòng)已突破了現(xiàn)行法規(guī)政策的調(diào)整，挑戰(zhàn)著現(xiàn)行的計(jì)量法規(guī)政策。”張?jiān)普f(shuō)，為適應(yīng)這些新挑戰(zhàn)，必須不斷探索創(chuàng)新的監(jiān)管模式。

在汪江連看來(lái)，網(wǎng)約車的計(jì)量是新計(jì)量技術(shù)在計(jì)量實(shí)踐中的運(yùn)用。其計(jì)量顯然不能僅憑平臺(tái)自治或交易自治，本質(zhì)上依然是公共服務(wù)的交易計(jì)量問(wèn)題。因此，國(guó)家必須建立相應(yīng)的基準(zhǔn)和規(guī)范基礎(chǔ)，對(duì)計(jì)量采用的“器具”或“方法”予以定型化。比如對(duì)GPS定位系統(tǒng)和車載電子地圖、基本的技術(shù)參數(shù)和指標(biāo)體系予以確定。借助于社會(huì)規(guī)范和技術(shù)規(guī)范來(lái)保障全社會(huì)的交易安全與交易信用，起到基礎(chǔ)監(jiān)管的作用。

汪江連認(rèn)為，在線計(jì)量與線下計(jì)量的結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)計(jì)量，保障量值的溯源性，最終確保計(jì)量結(jié)果的精準(zhǔn)?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代，計(jì)量也將插上虛擬與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的翅膀，借助于“大數(shù)據(jù)”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量和個(gè)性化計(jì)量。

現(xiàn)行修訂稿還需再完善

2018年11月，國(guó)際計(jì)量大會(huì)（CGPM）將對(duì)國(guó)際計(jì)量單位重新定義，重新定義的實(shí)質(zhì)是用量子化技術(shù)定義時(shí)間、長(zhǎng)度、溫度等基本計(jì)量單位。這一量子化定義將改變傳統(tǒng)計(jì)量技術(shù)規(guī)則，也標(biāo)志著計(jì)量技術(shù)體系正經(jīng)歷一場(chǎng)歷史性變革，世界計(jì)量技術(shù)規(guī)則也將會(huì)重構(gòu)。

在此計(jì)量技術(shù)體系變革之際，如何從立法上推動(dòng)計(jì)量工作突破創(chuàng)新瓶頸，擁有國(guó)際技術(shù)規(guī)則主導(dǎo)權(quán)？于連超認(rèn)為，我國(guó)計(jì)量法應(yīng)對(duì)計(jì)量技術(shù)體系、計(jì)量基礎(chǔ)研究、計(jì)量科技創(chuàng)新、計(jì)量治理體系現(xiàn)代化和國(guó)際化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

此次計(jì)量法修訂工作，刪除了不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)定，更加注重計(jì)量基礎(chǔ)研究和計(jì)量科技創(chuàng)新，更強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式。這些新規(guī)定將為計(jì)量科技創(chuàng)新和計(jì)量管理提供積極的法制保障。

但當(dāng)前修訂稿仍存在有待完善的地方。

于連超說(shuō)，作為計(jì)量和質(zhì)量領(lǐng)域的重要立法，計(jì)量法不僅要規(guī)范法制計(jì)量工作，也應(yīng)重視科學(xué)計(jì)量和產(chǎn)業(yè)計(jì)量工作，對(duì)科學(xué)計(jì)量基礎(chǔ)性研究提供有力的財(cái)政支持和制度保障，對(duì)產(chǎn)業(yè)計(jì)量提供科學(xué)的促進(jìn)政策。此外，要合理界定計(jì)量技術(shù)規(guī)范的法律性質(zhì)和法律地位；推進(jìn)計(jì)量技術(shù)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革及其技術(shù)能力建設(shè)。

針對(duì)此次計(jì)量法的大幅度修訂，汪江連表示，《修訂稿》目前只是適度回應(yīng)了國(guó)際計(jì)量技術(shù)與方法變革的大趨勢(shì)，未必能完全契合未來(lái)的國(guó)際計(jì)量改革。在計(jì)量規(guī)制理念和計(jì)量監(jiān)管體系上，還有改進(jìn)的空間。“計(jì)量作為國(guó)家的基礎(chǔ)，其在憲法中的地位未能體現(xiàn)出來(lái)。它需要進(jìn)一步的法制宣傳和學(xué)術(shù)推進(jìn)，借以實(shí)現(xiàn)‘計(jì)量入憲’的目標(biāo)?！?/P>

據(jù)了解，此次計(jì)量法修訂工作征求了全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)、企業(yè)的意見，但其仍不可能面面俱到。“計(jì)量法，是法律，涉及計(jì)量的相關(guān)法律問(wèn)題不可能在一部法律中全部解決，還需要相應(yīng)的配套制度予以完善。”張?jiān)普f(shuō)。(民主與法制時(shí)報(bào) 見習(xí)記者 孫夢(mèng)凡)